唐雙娥：構(gòu)建自然生態(tài)空間用途管制制度，從法的角度協(xié)調(diào)濕地保護優(yōu)先與合理利用

2021年9月28日，中國綠發(fā)會政研室以線上線下同步進行的方式，舉辦“加強濕地科學(xué)管理，切實建設(shè)生態(tài)文明”研討會——擬以曹妃甸、七里海、沙河濕地、南匯東灘濕地建設(shè)等為例，共同探討我國濕地生態(tài)的科學(xué)管理將如何突圍這一難題。

會議邀請了國內(nèi)多位專家、學(xué)者、志愿者等專業(yè)人士，與大家一起交流工作識見、或服務(wù)于濕地管理方面的經(jīng)驗和研究成果，以便集中多方智慧，推動我國濕地管理真正轉(zhuǎn)向科學(xué)化、生態(tài)化管理，切實為建設(shè)生態(tài)文明貢獻力量。

現(xiàn)將與會專家湖南大學(xué)法學(xué)院唐雙娥的發(fā)言分享如下：

前邊聽到陳克林老師演講提到的濕地合理利用和保護關(guān)系的觀點，我很受啟發(fā)。我個人主要從事的是環(huán)保法研究。所以今天主要想分享：在生態(tài)文明建設(shè)的今天，以及今年2月份全國人大就《濕地保護法（草案）》公開征求意見的大背景下，從法律方面來考慮，濕地保護、濕地合理利用面臨的法治需求是什么？

2014年修訂后的《環(huán)保法》在第二條新增濕地，將濕地納入受《環(huán)保法》保護的要素之一。此外，我國生態(tài)文明建設(shè)的有關(guān)文件對濕地保護的要求做出了安排。一是2015年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》；二是國務(wù)院辦公廳于2016年公布的《濕地保護修復(fù)制度方案》。這兩個文件對濕地保護提出了具體的目標(biāo)要求，明確全國濕地面積不低于8億畝，嚴(yán)格濕地用途監(jiān)管，確保濕地面積不減少。

在法律層面來講，濕地保護目標(biāo)的實現(xiàn)存在一些問題，一是《環(huán)保法》中濕地的概念尚未界定清楚，大家對《濕地保護法（草案）》中的濕地定義爭議很大；二是《民法典》中的濕地相關(guān)概念和《環(huán)保法》中的濕地概念的對接問題。

《民法典》是保護財產(chǎn)權(quán)的法律。包括像曹妃甸濕地，其上豎立的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，是受《民法典》保護的。《民法典》第二百四十七條規(guī)定了水流、海域的所有權(quán)，第二百五十條規(guī)定了荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有。那么，如何明確濕地在《民法典》中的位置。對于《民法典》中的水流、海域、灘涂，是不是可以視其為自然濕地的范疇來考量？

《環(huán)保法》第五條規(guī)定了“環(huán)境保護，堅持保護優(yōu)先”的原則，對濕地的保護是不是應(yīng)該也遵循該原則？按照剛才陳老師講到的濕地合理利用的界定，那么在秉承依法管理的前提下，對于濕地的保護優(yōu)先與合理利用應(yīng)該用一個什么樣的精神來進行協(xié)調(diào)？是保護優(yōu)先還是合理利用，抑或者其他？

《生態(tài)文明體制改革總體方案》中有一項非常重要的改革，就是自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革和統(tǒng)一的自然資源確權(quán)登記制度。其中，自然資源部、財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部和國家林業(yè)和草原局聯(lián)合制定了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》，規(guī)定：濕地可以作為獨立的自然資源登記單元。這對濕地保護來說，是一個突破，賦予了濕地一定的獨立地位。但是，從國務(wù)院發(fā)布的《不動產(chǎn)登記暫行條例》和《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》可以發(fā)現(xiàn)，濕地所有權(quán)屬性的規(guī)定是非常突出的。那么，在生態(tài)文明體制改革下，從法律角度考慮，到底該如何保護濕地，或者說為了保護濕地，我們需要借助和考量什么？濕地在法律上的定位到底是什么。

剛才提到北大港濕地重新調(diào)整規(guī)劃。這涉及生態(tài)文明改革中如何利用“多規(guī)合一”來進行濕地保護。中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出實施“多規(guī)合一”，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，即城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間“三區(qū)”，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線“三條紅線”。如何利用“多規(guī)合一”來進行濕地保護，這一點很重要。濕地如何納入生態(tài)保護紅線予以保護，如何界定受生態(tài)保護紅線保護的濕地范圍，其本質(zhì)是在構(gòu)建國土空間用途管制制度時，通過空間用途管制的手段有效保護濕地的問題。

2018年《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅站的意見》中提出“三線一單”，即生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)，是被納入生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的，嚴(yán)格禁止開發(fā)利用活動。對于一些重要濕地如濱海濕地，根據(jù)其生態(tài)功能的重要性，有必要將它納入生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)。生態(tài)保護紅線劃定的過程，其實也就是自然生態(tài)國土空間規(guī)劃的確定，要考慮如何通過國土空間規(guī)劃來更好地滿足濕地生態(tài)保護的需要，實現(xiàn)濕地保護的目標(biāo)。

從法律層面來說，濕地自然保護區(qū)的核心區(qū)是被劃入生態(tài)保護紅線的，核心區(qū)的土地是不能流轉(zhuǎn)的。這屬于法律法規(guī)的強制性規(guī)定。即使流轉(zhuǎn)，在司法實踐中也是被認定為無效的。但是，按照陳老師的說法，濕地是需要合理利用的，利用才能使?jié)竦氐淖饔煤凸δ艿靡跃S持和發(fā)揮。這就和司法實踐有些相互矛盾。這意味著，生態(tài)保護紅線下的生態(tài)國土空間管制制度將面臨轉(zhuǎn)型。在濕地的利用方面，需要考慮的問題是：設(shè)立合理的濕地土地承包權(quán)限和經(jīng)營權(quán)限，明確限制利用的條件、類型及情況。當(dāng)然，也可以直接由法律直接做出限制利用的條件和情形。

因此，在生態(tài)文明體制改革下，更應(yīng)該考慮濕地保護的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)濕地合理利用與保護共贏。濕地生態(tài)功能得到保障的同時，協(xié)調(diào)彰顯濕地的所有權(quán)屬性，尤其是財產(chǎn)屬性的問題。此外，在法律上如何界定濕地的合理利用，也就是說合理利用的范圍，在什么情況下被認定為是一種合理利用，也是亟需解決的問題。

不過，目前對濕地的保護，更多的是從《環(huán)保法》上來講。但實踐中，許多涉及濕地的案件其實更多的是涉及濕地的財產(chǎn)屬性，如前面提到的濕地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等。事實上，《民法典》對濕地合理利用的規(guī)定的內(nèi)容是比較少的。

因此，從《民法典》到《環(huán)保法》、再到《濕地保護法（草案）》，打通不同法律之間的隔閡，保障不同法域之間的連通性，是當(dāng)務(wù)之急。這樣，《環(huán)保法》之外的法律，才能在濕地的保護上發(fā)揮有效作用。然后，在生態(tài)保護紅線的基礎(chǔ)上，確立自然生態(tài)空間的用途管制制度，明確濕地合理利用的邊界和限制利用的條件，這樣才可以反過來對濕地的財產(chǎn)所有權(quán)進行保護，達到合理利用與保護雙管齊下的目的。

文/露爾 審/橡樹