葉陽 | 礦產(chǎn)壓覆案件審判中的爭議及其消解

本文刊登于《人民司法》雜志2022年第31期

作者:葉陽 作者單位:最高人民法院

內(nèi)容提要

礦產(chǎn)壓覆是指因建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)致礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用的情形。建設(shè)單位未取得壓覆許可壓覆礦產(chǎn)資源構(gòu)成侵權(quán),應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。建設(shè)單位取得壓覆許可的,礦業(yè)權(quán)人可根據(jù)不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán),請(qǐng)求建設(shè)單位依法予以補(bǔ)償。

目次

一、問題的提出

二、礦產(chǎn)壓覆的識(shí)別

三、礦產(chǎn)壓覆的雙重法律關(guān)系

四、礦產(chǎn)壓覆侵權(quán)損害賠償

五、礦產(chǎn)壓覆不當(dāng)?shù)美a(bǔ)償

結(jié)論

一、問題的提出

涉礦案件是環(huán)境資源案件的重要類型。近年來,隨著鐵路、高速公路、輸電線路等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全面加速,建設(shè)項(xiàng)目直接壓覆、影響沿線礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的情況逐漸增多,致使大量礦產(chǎn)壓覆糾紛進(jìn)入人民法院。從民法的角度觀察,礦產(chǎn)壓覆涉及物權(quán)、合同和侵權(quán)等民事法律關(guān)系;從公法的角度來看,礦產(chǎn)壓覆則與行政許可制度密切相關(guān)。礦產(chǎn)壓覆糾紛集中體現(xiàn)為公法與私法的交織、民事主體利益與公共利益的衡平,是涉礦案件中最為復(fù)雜的案件類型之一。筆者對(duì)礦產(chǎn)壓覆案件審判中爭議較多的礦產(chǎn)壓覆的識(shí)別、礦產(chǎn)壓覆的雙重法律關(guān)系、礦產(chǎn)壓覆侵權(quán)損害賠償、礦產(chǎn)壓覆不當(dāng)?shù)美a(bǔ)償4個(gè)問題進(jìn)行梳理,以期能夠?yàn)榇祟惏讣膶徖硖峁┯幸嫠悸贰?/p>

二、礦產(chǎn)壓覆的識(shí)別

從文義上,壓覆應(yīng)理解為“埋沒、困頓”。礦產(chǎn)資源壓覆的概念源于礦產(chǎn)資源法的規(guī)定,該法第三十一條規(guī)定,在建設(shè)鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前,建設(shè)項(xiàng)目必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn),不得壓覆重要礦床。但這條規(guī)定并未就何為壓覆予以明確。2000年,原國土資源部《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》(國土資發(fā)〔2000〕386號(hào))(以下簡稱386號(hào)文)第二條規(guī)定,礦產(chǎn)壓覆是指因建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后導(dǎo)致礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用。但是建設(shè)項(xiàng)目與礦區(qū)范圍重疊而不影響礦產(chǎn)資源正常開采的,不作壓覆處理。根據(jù)該規(guī)定,礦產(chǎn)壓覆包含兩種類型:第一,典型壓覆,即建設(shè)項(xiàng)目與采礦權(quán)所在礦區(qū)或探礦權(quán)所在勘查區(qū)塊重疊,導(dǎo)致礦產(chǎn)資源無法開采。如高速公路從礦區(qū)或勘查區(qū)塊經(jīng)過,并直接造成地下礦產(chǎn)資源無法開發(fā)利用。第二,擬制壓覆。建設(shè)項(xiàng)目雖未經(jīng)過礦區(qū)或勘查區(qū)塊,但基于鐵路、公路、輸電線路工程運(yùn)行安全等要求,造成周圍礦區(qū)的礦產(chǎn)資源無法開發(fā)利用。如公路法第十七條第一款規(guī)定:“禁止在下列范圍內(nèi)從事采礦、采石、取土、爆破作業(yè)等危及公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的活動(dòng):(一)國道、省道、縣道的公路用地外緣起向外100米,鄉(xiāng)道的公路用地外緣起向外50米;(二)公路渡口和中型以上公路橋梁周圍200米;(三)公路隧道上方和洞口外100米?！?strong>上述兩種類型的壓覆盡管在形式上存在區(qū)別,但在對(duì)礦業(yè)權(quán)的妨害后果上并無不同,發(fā)生同樣的法律效果,在爭議的解決上亦應(yīng)適用同樣的規(guī)則。

礦產(chǎn)資源法第三十一條規(guī)定,未經(jīng)批準(zhǔn)不得壓覆重要礦產(chǎn)資源。關(guān)于何為“重要礦產(chǎn)資源”,386號(hào)文第三條規(guī)定為“國家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄中34個(gè)礦種的礦床規(guī)模在中型以上的礦產(chǎn)資源?！?010年,原國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》(國土資發(fā)〔2010〕137號(hào))(以下簡稱137號(hào)文)第二條進(jìn)一步明確,重要礦產(chǎn)資源是指“《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列34個(gè)礦種和省級(jí)國土資源行政主管部門確定的本行政區(qū)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)。”重要礦產(chǎn)資源的標(biāo)準(zhǔn)較為寬泛,可以由省級(jí)自然資源行政主管部門認(rèn)定。重要礦產(chǎn)資源識(shí)別的意義在于,雖然建設(shè)項(xiàng)目對(duì)非重要礦產(chǎn)資源也可能形成壓覆,但不涉及自然資源行政主管部門的審批和管理職能,不具有礦產(chǎn)壓覆案件的特殊性。事實(shí)上,在司法實(shí)踐中,非重要礦產(chǎn)資源的壓覆引發(fā)的糾紛也并不多見。

需要指出的是,查明建設(shè)項(xiàng)目是否構(gòu)成礦產(chǎn)壓覆,既是自然資源行政主管部門的行政職責(zé),又屬于人民法院在處理壓覆糾紛中應(yīng)當(dāng)依法查明的案件事實(shí)。實(shí)踐中,建設(shè)項(xiàng)目在進(jìn)行礦產(chǎn)壓覆評(píng)估時(shí)可能會(huì)遺漏特定礦區(qū)的礦產(chǎn)資源。礦業(yè)權(quán)人提起訴訟的,人民法院不應(yīng)簡單按照自然資源行政主管部門的意見駁回礦業(yè)權(quán)人的訴訟請(qǐng)求,而應(yīng)當(dāng)就壓覆事實(shí)依法予以查明。

三、礦產(chǎn)壓覆的雙重法律關(guān)系

根據(jù)137號(hào)文的規(guī)定,礦產(chǎn)壓覆的基本程序?yàn)?1.建設(shè)項(xiàng)目在項(xiàng)目選址前向自然資源行政主管部門查詢礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)分布情況,并委托有資質(zhì)的地質(zhì)勘查機(jī)構(gòu)制作壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估報(bào)告。2.所壓覆礦產(chǎn)資源之上設(shè)立有礦業(yè)權(quán)的,與礦業(yè)權(quán)人簽訂書面協(xié)議,礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆范圍的礦區(qū)范圍。3.建設(shè)項(xiàng)目提交評(píng)估報(bào)告、書面協(xié)議等相關(guān)材料,自然資源行政主管部門依法作出準(zhǔn)予壓覆或不準(zhǔn)予壓覆的決定。在這一過程中,三方主體大致形成兩對(duì)法律關(guān)系:礦業(yè)權(quán)人與自然資源行政主管部門的行政法律關(guān)系;建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人的民事法律關(guān)系。

(一)礦業(yè)權(quán)人與自然資源行政主管部門的行政法律關(guān)系

在這一對(duì)法律關(guān)系中,自然資源行政主管部門通過作出壓覆許可,改變壓覆區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源作為生產(chǎn)生活原材料的本來用途,而轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋爻休d的功能負(fù)擔(dān)。從比較法的角度,壓覆許可接近于一種公益役權(quán)。按照法國行政法理論,所謂公益役權(quán),是公法對(duì)公產(chǎn)所有權(quán)的一種外在限制,即國家基于一項(xiàng)新的公共使用目的,需要改變公產(chǎn)本來的用途,而將其轉(zhuǎn)化為另一種公共利用形態(tài),從而形成了附著于公產(chǎn)所有權(quán)上的一種役權(quán)。這個(gè)役權(quán)的設(shè)立由國家決定,是公法上的役權(quán)。

國家通過壓覆許可在礦產(chǎn)資源上設(shè)立公益役權(quán),意味著礦業(yè)權(quán)部分或全部消滅。礦業(yè)權(quán)人由此可能對(duì)自然資源行政主管部門產(chǎn)生兩項(xiàng)主張:一是對(duì)壓覆許可的合法性提出異議,二是請(qǐng)求自然資源行政主管部門予以行政補(bǔ)償。從理論上來說,壓覆許可雖不構(gòu)成對(duì)所有權(quán)徹底剝奪的典型行政征收,但因該行為對(duì)礦業(yè)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成重大影響,具有“征收效果之侵害”,屬于廣義上的“準(zhǔn)征收”,政府作為征收人似應(yīng)予以補(bǔ)償。但在實(shí)踐中,礦業(yè)權(quán)人請(qǐng)求此種行政補(bǔ)償并非常態(tài)。

原因大致有二:

我國已經(jīng)有多部法律和行政法規(guī)規(guī)定了特定類型的“準(zhǔn)征收”補(bǔ)償制度,如種子法第十四條規(guī)定:“單位和個(gè)人因林業(yè)主管部門為選育林木良種建立測(cè)定林、試驗(yàn)林、優(yōu)樹收集區(qū)、基因庫等而減少經(jīng)濟(jì)收入的,批準(zhǔn)建立的林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！薄讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》第十一條第三款規(guī)定:“因設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人造成損失的,應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”但是,目前尚無礦產(chǎn)壓覆行政補(bǔ)償之規(guī)定。依照“無依據(jù)即不補(bǔ)償”的理念,礦業(yè)權(quán)人請(qǐng)求行政補(bǔ)償存在法律障礙,此其一。

137號(hào)文規(guī)定,建設(shè)單位在辦理壓覆審批手續(xù)時(shí)應(yīng)當(dāng)提交與礦業(yè)權(quán)人簽訂的書面協(xié)議,因此礦業(yè)權(quán)人向建設(shè)單位主張權(quán)利是更為順暢的權(quán)利救濟(jì)路徑,且相對(duì)于行政補(bǔ)償,民事救濟(jì)獲得的補(bǔ)償金額往往更高,此其二。

需要指出的是,實(shí)踐中存在地方政府在建設(shè)項(xiàng)目土地征收中,一并將礦業(yè)權(quán)予以征收,并與礦業(yè)權(quán)人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議的情形。礦業(yè)權(quán)人依照協(xié)議起訴的,人民法院宜遵循法秩序一致性原則和誠實(shí)信用原則,依法予以審理。

(二)建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人的民事法律關(guān)系

司法實(shí)踐普遍認(rèn)為,因建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源造成礦業(yè)權(quán)人的損失,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)礦業(yè)權(quán)人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。有觀點(diǎn)認(rèn)為,兩者間法律關(guān)系基于壓覆許可而產(chǎn)生,因而屬于行政法律關(guān)系?；谶@種認(rèn)識(shí),一些法院對(duì)于礦業(yè)權(quán)人起訴請(qǐng)求建設(shè)單位承擔(dān)民事責(zé)任采取了駁回起訴的做法。筆者以為不妥。

在法律關(guān)系性質(zhì)界定的諸多學(xué)說中,“主體說”“意思說”“利益說”是具有代表性的重要學(xué)說?！爸黧w說”以法律關(guān)系的主體為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為公法法律關(guān)系主體至少有一方是國家或公團(tuán)體,私法法律關(guān)系主體都是私人或私團(tuán)體?！耙馑颊f”以構(gòu)成法律關(guān)系之間的當(dāng)事人的意思為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為公法法律關(guān)系是以一方命令另一方作為、不作為或者給付,并能夠強(qiáng)制其服從的關(guān)系,而私法法律關(guān)系則是主體間對(duì)等性法律關(guān)系?！袄嬲f”以法律關(guān)系所包含的利益為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為公法法律關(guān)系指向公共利益,而私法法律關(guān)系則指向私人利益。

按照上述學(xué)說:首先,建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人均屬于民事主體,依“主體說”屬于民事法律關(guān)系;其次,建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人地位平等而無強(qiáng)制服從之關(guān)系,符合“意思說”對(duì)民事法律關(guān)系的界定;最后,雖然礦產(chǎn)壓覆本身涉及公共利益,但單就礦業(yè)權(quán)人而言,指向的顯然是私人利益,按照“利益說”亦應(yīng)界定為民事法律關(guān)系。因此,采礦權(quán)人因礦產(chǎn)壓覆請(qǐng)求建設(shè)單位承擔(dān)責(zé)任,人民法院應(yīng)依照民事法律的規(guī)定審理。

四、礦產(chǎn)壓覆侵權(quán)損害賠償

建設(shè)單位是否應(yīng)就壓覆事實(shí)對(duì)礦業(yè)權(quán)人承擔(dān)責(zé)任以及承擔(dān)何種責(zé)任,乃是礦產(chǎn)壓覆案件審判的核心問題。責(zé)任確定的前提則是對(duì)過錯(cuò)和違法性的判斷,并以此認(rèn)定建設(shè)單位是否構(gòu)成侵權(quán)。

(一)建設(shè)單位違反法律規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目未取得壓覆許可的

侵權(quán)的違法性要件評(píng)價(jià)包含了行政法評(píng)價(jià),因而對(duì)于未取得壓覆許可施工建設(shè)的,理應(yīng)構(gòu)成侵權(quán),對(duì)此應(yīng)無疑義。實(shí)踐中有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,建設(shè)項(xiàng)目雖未取得壓覆許可,但已取得立項(xiàng)、線路規(guī)劃等相關(guān)事項(xiàng)行政許可的,即表明建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施具有合法性,其對(duì)礦產(chǎn)資源的壓覆不屬于侵權(quán)行為。此種觀點(diǎn)并不妥當(dāng)。服務(wù)于不同的管制目的,建設(shè)項(xiàng)目在施工前須由相關(guān)行政機(jī)關(guān)作出不同類型的行政許可。壓覆許可制度的目的在于避免或減少壓覆重要礦產(chǎn)資源、提高礦產(chǎn)資源保障能力,而立項(xiàng)、線路規(guī)劃等行政許可則并不具備此項(xiàng)功能,不能相互替代。

另外,還有兩個(gè)問題值得注意。

1.實(shí)踐中,存在工程在施工時(shí)尚未取得壓覆許可而嗣后取得的情形。在這種情況下,就壓覆行為是否構(gòu)成侵權(quán)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)區(qū)分為兩個(gè)階段。在壓覆許可作出前,壓覆行為構(gòu)成侵權(quán);而在壓覆許可作出后,壓覆行為屬于對(duì)權(quán)利的行使,其違法性已經(jīng)被壓覆許可的正當(dāng)性所阻卻。

2.在壓覆許可作出后,建設(shè)項(xiàng)目選址或者線路發(fā)生變更的。根據(jù)一些地方規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目選址或線路發(fā)生變更的,需要就新規(guī)劃線路重新報(bào)請(qǐng)壓覆審批(參見《湖南省自然資源廳關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源管理工作的通知》《重慶市規(guī)劃和自然資源局關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批工作的通知》《遼寧省自然資源廳關(guān)于優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》《內(nèi)蒙古自治區(qū)自然資源廳關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源有關(guān)事宜的通知》等),此時(shí)建設(shè)項(xiàng)目未重新取得壓覆許可是否構(gòu)成侵權(quán),需要區(qū)分對(duì)待。如原線路和新線路均對(duì)案涉礦區(qū)礦產(chǎn)資源形成壓覆,原壓覆許可已經(jīng)涵蓋案涉礦區(qū)礦產(chǎn)資源的,建設(shè)項(xiàng)目未重新取得壓覆許可不影響壓覆行為的合法性。反之,如案涉礦區(qū)礦產(chǎn)壓覆是因選址或者線路變更才形成,建設(shè)項(xiàng)目又未重新取得壓覆許可,則侵權(quán)事實(shí)成立。

(二)建設(shè)項(xiàng)目雖取得壓覆許可,但礦業(yè)權(quán)人尚未承諾放棄權(quán)利的

137號(hào)文規(guī)定,采礦權(quán)人在報(bào)請(qǐng)壓覆審批前應(yīng)當(dāng)與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議,取得礦業(yè)權(quán)人放棄權(quán)利的承諾。但在實(shí)踐中,存在礦業(yè)權(quán)人尚未承諾放棄權(quán)利,而自然資源行政主管部門徑行作出壓覆許可的情形。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,由于未經(jīng)礦業(yè)權(quán)人同意即實(shí)施壓覆行為,此時(shí)應(yīng)認(rèn)定建設(shè)單位構(gòu)成侵權(quán)。

筆者并不同意這種觀點(diǎn)。正如前文所述,礦產(chǎn)壓覆審批屬于“準(zhǔn)征收”,由建設(shè)單位提前與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商,取得礦業(yè)權(quán)人放棄權(quán)利的承諾,是這種“準(zhǔn)征收”發(fā)起前的磋商程序。

從比較法來看,磋商程序是域外土地征收中的一項(xiàng)重要制度。例如,根據(jù)日本土地征收法第15條的規(guī)定,土地征收申請(qǐng)人(起業(yè)者)如果基于項(xiàng)目建設(shè)需要利用他人土地,可以與土地權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商購買或者利用,如果協(xié)商失敗的,可以向都道府縣斡旋委員會(huì)申請(qǐng)斡旋。英國立法規(guī)定,用地方根據(jù)用地法令須向所有與被征土地有關(guān)的利害方發(fā)送征地公告。土地征用管理機(jī)構(gòu)收到征地申請(qǐng)后須詢問土地產(chǎn)權(quán)人對(duì)土地征收的意見。在美國,土地征收程序啟動(dòng)前,土地征收權(quán)利人(行政機(jī)構(gòu)或得到特別授權(quán)的非政府實(shí)體)得在征收程序啟動(dòng)前向土地權(quán)利人發(fā)出購買征收客體的邀約請(qǐng)求。同時(shí),各國還就磋商不成的裁決程序作出了規(guī)定。日本土地征收法規(guī)定斡旋失敗或沒有申請(qǐng)斡旋的,申請(qǐng)人可以向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)土地征收、啟動(dòng)征收程序。在英國,如土地權(quán)利人在收到通知后不同意征收,則應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì),然后由土地征收管理機(jī)構(gòu)根據(jù)聽證報(bào)告制作裁定書。在美國,土地征收權(quán)利人的購買邀約請(qǐng)求被權(quán)利人拒絕后,可以向法院提起征收訴訟,并由法院作出裁定。

由此可見,征收中磋商程序的功能,一方面在于尊重被征收人的意志自由,允許其就征收價(jià)格討價(jià)還價(jià),從而使其經(jīng)濟(jì)利益得到更好的維護(hù)。另一方面,經(jīng)由磋商程序后征收,由于是被征收人自愿選擇的結(jié)果,符合其效用最大化的價(jià)值需求,因而能夠減少行政執(zhí)行成本,間接實(shí)現(xiàn)了效益最大化原則。最后,由于有最終的裁決作為保障,也可以促進(jìn)被征收人更理性地提出補(bǔ)償要求,從而避免漫天要價(jià)。而在磋商不成時(shí),行政機(jī)關(guān)則有權(quán)作出最終裁決,以確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。

回到對(duì)礦產(chǎn)壓覆的討論中,137號(hào)文關(guān)于建設(shè)單位應(yīng)就礦產(chǎn)壓覆取得礦業(yè)權(quán)人放棄權(quán)利承諾的規(guī)定,屬于壓覆許可作出的中間程序,而非礦產(chǎn)壓覆合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。礦業(yè)權(quán)人同意放棄權(quán)利換取補(bǔ)償,固然皆大歡喜;礦業(yè)權(quán)人不愿放棄權(quán)利,自然資源行政主管部門亦可依職權(quán)作出壓覆許可,通過公法行為改變礦產(chǎn)資源原本用途,使其擔(dān)負(fù)起土地的承載功能,以實(shí)現(xiàn)公共目的。于礦業(yè)權(quán)人而言,壓覆許可產(chǎn)生了公法上的強(qiáng)制力,使其喪失對(duì)所壓覆礦產(chǎn)資源享有的權(quán)利;于建設(shè)單位而言,壓覆許可賦予建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的合法性,而不必再考慮礦業(yè)權(quán)人的意志。那種認(rèn)為只要未征得礦業(yè)權(quán)人同意,建設(shè)項(xiàng)目不論是否取得壓覆許可均構(gòu)成侵權(quán)的主張,實(shí)際是將磋商程序的性質(zhì)局限于私法的范疇,而未能正確認(rèn)識(shí)其在公法關(guān)系中的功能定位,從而造成了理解的偏差。

由此可見,有無壓覆許可是判斷礦產(chǎn)壓覆是否構(gòu)成侵權(quán)的唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)項(xiàng)目未取得壓覆許可的,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)損害賠償責(zé)任。關(guān)于賠償數(shù)額的確定,可依照填平原則,先依法查明壓覆礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)量,再按照《礦業(yè)權(quán)評(píng)估指南》確定的評(píng)估方法和參數(shù)予以確定。

五、礦產(chǎn)壓覆不當(dāng)?shù)美a(bǔ)償

以是否取得壓覆許可為標(biāo)準(zhǔn),礦產(chǎn)壓覆可以區(qū)分為違法壓覆與合法壓覆。違法壓覆的,建設(shè)單位構(gòu)成侵權(quán),應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。當(dāng)合法壓覆時(shí),建設(shè)單位是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任?**司法實(shí)踐普遍認(rèn)為,建設(shè)項(xiàng)目取得壓覆許可的,建設(shè)單位仍應(yīng)當(dāng)對(duì)礦產(chǎn)業(yè)權(quán)人的損失予以補(bǔ)償。**那么需要明確的是,這種補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是什么?補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)如何確定?

(一)補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)

司法實(shí)務(wù)普遍認(rèn)為,補(bǔ)償責(zé)任來源于137號(hào)文關(guān)于建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)與礦業(yè)權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議的規(guī)定,筆者認(rèn)為不妥。最高人民法院《關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》第4條規(guī)定,“民事裁判文書應(yīng)當(dāng)引用法律、法律解釋或者司法解釋。對(duì)于應(yīng)當(dāng)適用的行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者自治條例和單行條例,可以直接引用”。137號(hào)文屬于部門規(guī)范性文件,法律層級(jí)猶在部門規(guī)章之下,其對(duì)當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)的規(guī)定,難以成為民法請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。為完善說理,一些裁判文書嘗試援引民法典第三百二十九條的規(guī)定,但是,民法典第三百二十九條是缺失法律效果的不完全法條,同樣不能直接作為補(bǔ)償責(zé)任的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。還有觀點(diǎn)認(rèn)為,在合法壓覆時(shí),建設(shè)單位取得了礦業(yè)權(quán)人放棄權(quán)利換取補(bǔ)償?shù)某兄Z,雙方構(gòu)成合同關(guān)系,屬于合同請(qǐng)求權(quán)。此種觀點(diǎn)仍然不妥,這是因?yàn)閴焊惭a(bǔ)償責(zé)任并不以合同的存在為前提,即使建設(shè)單位未取得礦業(yè)權(quán)人之承諾,其依然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。

在確定請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)存在困難時(shí),不妨嘗試在具有兜底功能的不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)中尋找答案。民法典第一百二十二條規(guī)定:“因他人沒有法律根據(jù),取得不當(dāng)利益,受損失的請(qǐng)求權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求其返還不當(dāng)利益?！泵穹ɡ碚撜J(rèn)為,不當(dāng)?shù)美梢詤^(qū)分為兩大類型。一為給付型不當(dāng)?shù)美?適用于所有財(cái)產(chǎn)上無法律原因的給付,包括雖有法律上之原因,而其后已不存在者。礦產(chǎn)壓覆中,建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人并無給付與被給付之關(guān)系,不屬于給付型不當(dāng)?shù)美６榉墙o付型不當(dāng)?shù)美?是指非基于受損者的給付而發(fā)生的不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán),包括權(quán)益侵害型不當(dāng)?shù)美?、支出費(fèi)用型不當(dāng)?shù)美约扒髢斝筒划?dāng)?shù)美?。其?權(quán)益侵害不當(dāng)?shù)美m用于因權(quán)益受到侵害之場合。在構(gòu)成要件上,權(quán)益侵害型不當(dāng)?shù)美灰允芤嫒说男袨榫哂泄室膺^失、違法性為必要,從而與侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)存在區(qū)別。筆者認(rèn)為,礦產(chǎn)壓覆補(bǔ)償即屬于權(quán)益侵害不當(dāng)?shù)美囟愋?/strong>。理由如下: