[科普中國(guó)]-不對(duì)稱管制

概念

不對(duì)稱管制，是指電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)特定的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不同電信運(yùn)營(yíng)商，采取不同管制方式。其目的是扶持新興電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)，防治主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商濫用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)妨礙競(jìng)爭(zhēng)，從而獲得有競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)效果1。

上述區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)通常選擇市場(chǎng)占有率、年收入額、待定業(yè)務(wù)的收入額、網(wǎng)絡(luò)資源占有率等參數(shù)。凡是管制機(jī)構(gòu)旨在通過(guò)區(qū)別對(duì)待的方法規(guī)制市場(chǎng)主體，都可歸結(jié)為不對(duì)稱管制1。

表現(xiàn)形式信息上報(bào)義務(wù)或者其他監(jiān)管程度的區(qū)別對(duì)待（如主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商上報(bào)資費(fèi)的頻率高于普通運(yùn)營(yíng)商），號(hào)碼可攜帶義務(wù)的區(qū)別對(duì)待，承擔(dān)普通服的義務(wù)的區(qū)別對(duì)待（如強(qiáng)制特定運(yùn)營(yíng)商鋪設(shè)經(jīng)濟(jì)不理性地區(qū)的基礎(chǔ)電信設(shè)施），資費(fèi)授權(quán)定價(jià)的區(qū)別對(duì)待（如允許特定運(yùn)營(yíng)商資費(fèi)低于政府定價(jià)一定比例），特許經(jīng)營(yíng)范圍的區(qū)別對(duì)待（如我國(guó)只許特定運(yùn)營(yíng)商經(jīng)營(yíng)小靈通業(yè)務(wù)）等。

立法表現(xiàn)不對(duì)稱管制表現(xiàn)在立法上，就是為不同市場(chǎng)主體設(shè)定的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，其規(guī)范結(jié)構(gòu)有兩種：其一，通過(guò)設(shè)定區(qū)分市場(chǎng)主體的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而設(shè)定不同的權(quán)利義務(wù)。如我國(guó)《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)規(guī)定》第五條定義了區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，即“主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者，是指控制必要的基礎(chǔ)電信設(shè)施，并且所經(jīng)營(yíng)的固定本地電話業(yè)務(wù)占本地網(wǎng)范圍內(nèi)同類業(yè)務(wù)市場(chǎng)50%以上的市場(chǎng)份額，能夠?qū)ζ渌娦艠I(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的經(jīng)營(yíng)者?！钡谄邨l對(duì)區(qū)分的主體設(shè)定了不對(duì)稱互聯(lián)義務(wù)，即“主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)定制定包括網(wǎng)間互聯(lián)的程序、時(shí)限、互聯(lián)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量、用于網(wǎng)間互聯(lián)的交換機(jī)局址、非捆綁網(wǎng)絡(luò)元素提供或出租的目錄及費(fèi)用等內(nèi)容的網(wǎng)間互聯(lián)規(guī)程?！捌涠苯訉?duì)特定主體設(shè)定”不平等“義務(wù)。如美國(guó)1996年電信法第三章專門(mén)規(guī)定了地區(qū)貝爾公司的多項(xiàng)不對(duì)稱業(yè)務(wù)。該法第271~275條為地區(qū)貝爾經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)途業(yè)務(wù)和電子出版、家庭電子安保、通訊設(shè)備制造等業(yè)務(wù)附加了苛刻的條件，而對(duì)其他公司無(wú)此要求。原因在于地區(qū)貝爾具有本地網(wǎng)資源，為防止其利用本地網(wǎng)資源妨礙競(jìng)爭(zhēng)，設(shè)定了上述“不平等”義務(wù)。又如該法第五章專門(mén)對(duì)電話公司經(jīng)營(yíng)視頻服務(wù)設(shè)立了不對(duì)稱管制義務(wù)，有線電視運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入通訊領(lǐng)域和通訊運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入有線電視領(lǐng)域的許可條件不同，對(duì)前者的限制較少，對(duì)后者限制較多，原因在于通訊運(yùn)營(yíng)商的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力遠(yuǎn)大于有線電視運(yùn)營(yíng)商，故當(dāng)該法開(kāi)啟混業(yè)經(jīng)營(yíng)的大門(mén)時(shí)，立法者不得不考慮“鋤強(qiáng)扶弱”2。

不對(duì)稱管制的合憲性不對(duì)稱管制規(guī)范的本質(zhì)是法人行為能力的區(qū)別對(duì)待。其形式上體現(xiàn)了不平等, 表面看違反了法律平等原則 , 但這是否意味著侵犯了法人平等權(quán)呢? 這個(gè)問(wèn)題不解決，不對(duì)稱管制規(guī)范的效力就無(wú)從談起。然而，在解決這個(gè)問(wèn)題之前，首先要確定法人是否有平等權(quán)。

(1) 法人平等權(quán)

平等權(quán)的概念最初只賦予了自然人。美國(guó) 《獨(dú)立宣言 》將 “人人生而平等 ”作為先驗(yàn)的真理，但只確立了公民的平等權(quán)。同樣，我國(guó)確立平等權(quán)的 《憲法》第 33條, 也只適用于公民 , 無(wú)法將法人的概念涵蓋于具有法定內(nèi)涵的公民 11之內(nèi) 。但是, “… …雖然法人不享有與自然人同樣廣泛的一般人格權(quán), 但是法人的人格也受到法律保護(hù) ?！?在我國(guó)，法人人格權(quán)的概念雖然沒(méi)有直接的法律依據(jù)，但被大部分法學(xué)學(xué)者認(rèn)可，“法人作為民事權(quán)利主體所享有的人格不受侵犯的權(quán)利，是以與法人財(cái)產(chǎn)利益相對(duì)應(yīng)的法人人格利益為基礎(chǔ), 與法人人格密不可分的權(quán)利 ”, 法人人格的標(biāo)的即為 “法人人格獨(dú)立 ”以及 “法人人格平等” ，“法人人格與自然人人格具有共同的性質(zhì)，這就是平等性?！?13即使將法人人格視為純粹財(cái)產(chǎn)權(quán)益，也絲毫不影響法律對(duì)于這種財(cái)產(chǎn)權(quán)益的平等保護(hù) , 即法人具有平等權(quán) 1。

(2)不對(duì)稱管制是否侵犯了法人平等權(quán)

早在1997年，美國(guó)南方貝爾通訊公司訴聯(lián)邦通訊委員會(huì)案就提出了這個(gè)問(wèn)題。南方貝爾公司就美國(guó) 1996年電信法中第 271 -275條的合憲性提出訴訟，認(rèn)為立法者指名道姓地在法律中規(guī)定僅針對(duì)該公司的不對(duì)稱管制措施 ，限制了其經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)的權(quán)利，侵害了聯(lián)邦憲法平等權(quán)，違反了聯(lián)邦憲法第1條第 9款第 3項(xiàng)規(guī)定的 “禁止制定權(quán)利剝奪法 ”，以及憲法第14修正案所確立的“法律平等保護(hù)權(quán) ” 。從立法角度看, 作為一般性規(guī)范的法律, 可以為一類人設(shè)定義務(wù), 但不應(yīng)當(dāng)專門(mén)為一個(gè)人(或法人)設(shè)定義務(wù) , 否則就違反了 “禁止制定權(quán)利剝奪法 ”, 侵犯了法律對(duì)公民的 “平等保護(hù)權(quán)”。一審法院判決原告勝訴, 認(rèn)定電信法第 271 -275條違憲 。聯(lián)邦通訊委員會(huì)上訴, 上訴法官認(rèn)為該條款合憲，撤銷了原判決，原告再上訴，聯(lián)邦最高法院拒絕受理，上訴判決為終審判決 。上訴判決理由是:有關(guān) “禁止制定權(quán)利剝奪法 ”, 法官認(rèn)為電信法第 271 -275條是非懲罰性條款，雖然限制了企業(yè)的行為能力，但該限制無(wú)處罰的意圖, 目的是促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，符合公共利益，因而不屬于 “權(quán)利剝奪法 ”范疇。針對(duì)“法律平等保護(hù)權(quán) ”, 法官認(rèn)為憲法第 14修正案所確立的“法律平等保護(hù)權(quán) ”是針對(duì)公民的, 非法人法律可以針對(duì)特定法人進(jìn)行專門(mén)管制，只要目的符合正當(dāng)利益即不侵犯平等權(quán)1。

通過(guò)該案所確立的原則可以看出，即使針對(duì)一個(gè)法人立法，限制其民事權(quán)利能力，只要該限制不具懲罰性意圖，并出于正當(dāng)目的，就不侵犯法人平等權(quán)。美國(guó)憲法第14修正案所確立的 “法律平等保護(hù)權(quán) ”源于 “人人生而平等 ”的人身至上性 , 因而其適用范疇限于公民。對(duì)于法人，有些學(xué)者并不承認(rèn)法人人格權(quán), 認(rèn)為 “法人的 `人格權(quán) ' 無(wú)精神利益，實(shí)質(zhì)上是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)?！?既然法人人格權(quán)的核心為財(cái)產(chǎn)權(quán)，而非人身權(quán)，就失去了至上性。因而，出于公共利益或其他正當(dāng)目的的需要，限制法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，或進(jìn)行法人行為能力的區(qū)別對(duì)待 (限制特定法人的民事權(quán)利能力 )， 應(yīng)屬正當(dāng)。所以，對(duì)法人的不對(duì)稱管制并不侵犯法人平等權(quán)1。

美國(guó)的電信業(yè)不對(duì)稱管制進(jìn)程美國(guó)電信業(yè)的不對(duì)稱管制重在對(duì)老牌電信運(yùn)營(yíng)商AT&T的管制。一般理解美國(guó)電信管制機(jī)構(gòu)FCC 對(duì)其主導(dǎo)電信企業(yè) AT&T 的不對(duì)稱管制是在1985 年到1996年的10多年間，但事實(shí)上從1934年FCC成立時(shí)起，針對(duì)AT&T 的重點(diǎn)管制就已經(jīng)開(kāi)始。早期的不對(duì)稱管制同英國(guó)類似，美國(guó)政府和FCC希望通過(guò)扶植競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)達(dá)到破除AT&T壟斷的目的。這個(gè)時(shí)期的管制內(nèi)容主要包括：70 年代開(kāi)放長(zhǎng)途市場(chǎng)，引入MCI 和Sprint 兩家競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手80年代開(kāi)放了包括“混合通信”（例如數(shù)據(jù)和話音業(yè)務(wù)的混合）在內(nèi)的高級(jí)業(yè)務(wù)市場(chǎng)，但對(duì) AT&T采取了限制經(jīng)營(yíng)高級(jí)業(yè)務(wù)的舉措3。

1984 年 AT&T解體后，F(xiàn)CC建立了一個(gè)新的管制框架，在繼續(xù)維持對(duì)基本業(yè)務(wù)市場(chǎng)和高級(jí)業(yè)務(wù)市場(chǎng)的差別管制的基礎(chǔ)上，采取了鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的不對(duì)稱管制方式。這就是人們通常理解的美國(guó)電信不對(duì)稱管制，這一階段歷經(jīng)十余年。

1985年到1996年的不對(duì)稱管制內(nèi)容主要包括：

市場(chǎng)準(zhǔn)入管制：對(duì)具有市場(chǎng)支配力的 AT&T（擁有50% 以上的市場(chǎng)份額）和由AT&T分出的地區(qū)性貝爾公司采取了有條件的市場(chǎng)準(zhǔn)入管制。而對(duì)非支配地位的公司則采取了不管制的政策3。

資費(fèi)管制：資費(fèi)的不對(duì)稱管制主要體現(xiàn)在資費(fèi)調(diào)整方案的申報(bào)和審批方面。非主導(dǎo)地位的運(yùn)營(yíng)商及新加入的競(jìng)爭(zhēng)者可以在資費(fèi)上限的范圍內(nèi)自由調(diào)整。在開(kāi)辦新業(yè)務(wù)時(shí)，只需提前1天向FCC提交資費(fèi)表；而對(duì)于如AT&T這樣的主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商，在資費(fèi)上限范圍內(nèi)做任何的資費(fèi)調(diào)整都需要向FCC報(bào)批，開(kāi)辦新業(yè)務(wù)也需要提前一段時(shí)間將資費(fèi)表呈送FCC。當(dāng)然在此期間,FCC對(duì)AT&T的資費(fèi)管制采取的是逐步放松的方針。直到1996年，F(xiàn)CC放開(kāi)了對(duì) AT&T的所有資費(fèi)管制，使AT&T和競(jìng)爭(zhēng)公司一樣可根據(jù)市場(chǎng)的需要自由定價(jià)3。

長(zhǎng)途接續(xù)費(fèi)管制：1991年，F(xiàn)CC在對(duì)地區(qū)性貝爾公司所收取的長(zhǎng)途公司接續(xù)費(fèi)的管制上，采取了資費(fèi)上限方式。FCC規(guī)定如果RBOC的報(bào)酬率超過(guò)所規(guī)定的值，RBOC 就必須將超出的部分還給用戶3。

互聯(lián)互通管制：FCC規(guī)定，主導(dǎo)電信企業(yè)必須為競(jìng)爭(zhēng)者提供任意點(diǎn)接入服務(wù)；詳細(xì)分解成本與資費(fèi)，并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者提供平等合理的非捆綁資費(fèi)3。

FCC的不對(duì)稱管制政策，為市場(chǎng)新進(jìn)入者的成長(zhǎng)創(chuàng)造了較為寬松的環(huán)境，也遭到AT&T的強(qiáng)烈抵制。在這10余年間，AT&T始終在向最高法院起訴FCC違反《通信法》，并最終于 1994年6月勝訴。1996年6月，新電信法的誕生標(biāo)志著完全競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的到來(lái)。FCC宣布AT&T不再是“具有支配地位”的經(jīng)營(yíng)者，美國(guó)結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)十余年的不對(duì)稱管制歷史。

美國(guó)電信市場(chǎng)的不對(duì)稱管制，在最初極大地推進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)展，使競(jìng)爭(zhēng)者迅速進(jìn)入了市場(chǎng)。這一不對(duì)稱管制捆住了具有支配地位的電信企業(yè)的手腳，為新進(jìn)入者掃清了障礙，促進(jìn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。但是，美國(guó)將原本統(tǒng)一的市場(chǎng)以及日益融合的行業(yè)，通過(guò)人為的方式劃分開(kāi)來(lái)，并在彼此之間設(shè)置管制屏障，最終制約了行業(yè)的發(fā)展。一度呼風(fēng)喚雨的AT&T在隨后而來(lái)的激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及FCC嚴(yán)格的不對(duì)稱政策管制下，市場(chǎng)份額迅速下滑，并最終被西南貝爾以160億美元的價(jià)格收購(gòu)3。

國(guó)外不對(duì)稱管制的經(jīng)驗(yàn)和啟示1. 不對(duì)稱管制存在的基礎(chǔ)是有市場(chǎng)影響力運(yùn)營(yíng)商的存在。實(shí)行不對(duì)稱管制的前提條件是運(yùn)營(yíng)商市場(chǎng)地位的不同。對(duì)于電信產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，由于存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)外部性，處于市場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)地位的運(yùn)營(yíng)商可能對(duì)新進(jìn)入者產(chǎn)生壓倒性的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制難以形成“有效競(jìng)爭(zhēng)”。管制部門(mén)的這種擔(dān)心按照產(chǎn)業(yè)組織理論可以簡(jiǎn)單描述為：市場(chǎng)地位決定競(jìng)爭(zhēng)行為，競(jìng)爭(zhēng)行為決定競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果。因此，需要實(shí)施不對(duì)稱管制3。

2. 不對(duì)稱管制不能“管死”主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商。比較英美對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的不對(duì)稱管制，可以看出Oftel對(duì)BT的管制遠(yuǎn)不如 FCC對(duì)AT&T的管制嚴(yán)厲。因此與 AT&T的命運(yùn)不同，BT并未在改革中解體，在固網(wǎng)市場(chǎng)上仍擁有支配權(quán)3。

3.資費(fèi)管制是不對(duì)稱管制最常用的手段。國(guó)外不對(duì)稱管制應(yīng)用最廣的是在資費(fèi)方面，并以價(jià)格上限管制最為常見(jiàn)。這里不再對(duì)美國(guó)、英國(guó)的資費(fèi)不對(duì)稱管制進(jìn)行介紹，僅選取與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平類似的國(guó)家巴西為代表進(jìn)行說(shuō)明。在資費(fèi)政策上，巴西電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)ANATEL實(shí)行分業(yè)務(wù)不對(duì)稱管制，即：對(duì)長(zhǎng)途電話公司和 & 家“小型巴西電信”的資費(fèi)制定上限，其上調(diào)資費(fèi)需獲得批準(zhǔn)；對(duì)移動(dòng)通信業(yè)務(wù)的資費(fèi)不予限制，可根據(jù)經(jīng)營(yíng)狀況在上限范圍內(nèi)自行調(diào)整資費(fèi)。對(duì)資費(fèi)下限沒(méi)有規(guī)定，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)3。

4.向?qū)ΨQ規(guī)制過(guò)渡是我國(guó)電信業(yè)規(guī)制發(fā)展的必由之路。20世紀(jì)80年代以來(lái)，放松規(guī)制越來(lái)越成為世界各國(guó)政府法治理念的主流。自凱恩斯國(guó)家干預(yù)主義理論將規(guī)制作為治療“市場(chǎng)失靈”的一劑良藥之后，無(wú)孔不入的強(qiáng)化規(guī)制日益導(dǎo)致行政權(quán)力的擴(kuò)張和政府過(guò)分介入市場(chǎng)阻礙市場(chǎng)內(nèi)在動(dòng)力的發(fā)展，于是在重新反思政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，西方國(guó)家興起了一場(chǎng)以放松規(guī)制或者說(shuō)是尋求放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制的最佳平衡為主題的政府規(guī)制改革。主要表現(xiàn)為政府退出市場(chǎng)、退出社會(huì)，減少審批，將自由還給個(gè)人和社會(huì)；政府應(yīng)把直接決策的權(quán)力大多數(shù)轉(zhuǎn)移到立法機(jī)關(guān)，減少部門(mén)利益法律化的途徑，并加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的審查，政府只是承擔(dān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的角色；改變政府權(quán)力運(yùn)作的方式，相比命令—控制型規(guī)制而言，更傾向于激勵(lì)型規(guī)制和協(xié)商型規(guī)制；提高政府權(quán)力運(yùn)行的透明度和信譽(yù)度，強(qiáng)調(diào)行為改變的可預(yù)期性和公民的信賴保護(hù)，降低行政行為的成本和風(fēng)險(xiǎn)等等3。

5.建立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，逐漸向社會(huì)開(kāi)放電信市場(chǎng)（民營(yíng)化）。根據(jù)第六章提出的不對(duì)稱模型，在現(xiàn)階段條件下，不僅不能放松規(guī)制，而且要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的系統(tǒng)化、科學(xué)化監(jiān)管，即定期評(píng)估電信運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)地位、業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r，及時(shí)調(diào)整規(guī)制對(duì)象（運(yùn)營(yíng)商和業(yè)務(wù)）。現(xiàn)在所作的不對(duì)稱規(guī)制是為將來(lái)建立公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境實(shí)現(xiàn)對(duì)稱規(guī)制打基礎(chǔ)。未來(lái)真正實(shí)現(xiàn)公平有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還需要改革監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。而目前國(guó)內(nèi)的各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是從郵電系統(tǒng)分出來(lái)的，與運(yùn)營(yíng)商有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，這對(duì)監(jiān)管措施的制定和執(zhí)行肯定會(huì)產(chǎn)生很大的影響3。