[科普中國(guó)]-土地使用管制

土地使用管制（Land use regulation），又名土地用途管制指由各級(jí)政府實(shí)施的對(duì)土地利用主體行為的限制，它的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)在于將土地使用中所可能產(chǎn)生的不良外部效應(yīng)內(nèi)部化（internalizing the externalities）。

簡(jiǎn)介土地使用管制制度就是國(guó)家為保證土地資源的合理利用和優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)土地利用總體規(guī)劃等國(guó)家強(qiáng)制力，規(guī)定土地用途，明確土地使用條件，土地所有者、使用者必須嚴(yán)格按照規(guī)劃所確定的土地用途和條件使用土地的制度。
土地用途管制的內(nèi)容包括：土地按用途進(jìn)行合理分類、土地利用總體規(guī)劃規(guī)定土地用途、土地登記注明土地用途、土地用途變更實(shí)行審批、對(duì)不按照規(guī)定的土地用途使用土地的行為進(jìn)行處罰等。

國(guó)外也稱“土地使用分區(qū)管制”（日本、美國(guó)、加拿大等國(guó)）、“土地規(guī)劃許可制”（英國(guó)）、“建設(shè)開(kāi)發(fā)許可制”（法國(guó)、韓國(guó)等）等。

界定土地使用管制是政府對(duì)土地資源使用行為所做的一種限制，通過(guò)這種限制，同時(shí)對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了界定，對(duì)權(quán)利人的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了界定，它也是對(duì)土地交易和市場(chǎng)的一種干預(yù)。這是一種廣義的界定，如學(xué)者劉書(shū)楷認(rèn)為：“土地使用管制，應(yīng)是一國(guó)政府依法對(duì)土地占用、使用的管制，主要是對(duì)土地的權(quán)利、義務(wù)及使用條件的管制，即包括占有、使用期間、繳付使用土地的租金、稅賦、勞務(wù)等以及對(duì)土地使用的類別(如耕地或建設(shè)用地)的用途和使用方式與方法的限制”。狹義的界定類似于“土地用途管制”，即政府對(duì)土地使用用途轉(zhuǎn)變所施加的限制。如黃賢金認(rèn)為叫，土地用途管制就是國(guó)家規(guī)定土地的法定用途、土地的用途能否改變以及如何變更的制度。狹義的土地使用管制不能涵括管制的所有目的和功能，現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，已經(jīng)大大擴(kuò)展了管制的內(nèi)涵。

形式在大陸，土地使用管制手段體現(xiàn)在國(guó)家和地方所頒布的法律、法規(guī)、政策之中，而并不僅限于土地法律、法規(guī)。有些法律規(guī)定，表面上并無(wú)管制的字眼，但實(shí)質(zhì)上屬于管制的形式。政府可用三種方法來(lái)控制土地使用，一是土地使用的許可及其數(shù)量；二是密度限制：三是最小投入的土地面積。由于第三種控制手段大陸很少使用，所以前兩種是主要的管制形式。

第一種管制形式有關(guān)土地用途的轉(zhuǎn)換及其可轉(zhuǎn)換數(shù)量。多以規(guī)劃的形式出現(xiàn)在各個(gè)單項(xiàng)法律條文中，如土地管理法。有的出現(xiàn)在對(duì)特殊土地的保護(hù)性條例中，如濕地、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例。土地使用計(jì)劃實(shí)質(zhì)屬于管制，它通過(guò)控制土地可轉(zhuǎn)換數(shù)量進(jìn)行著管制，而常常被人們所忽視。最為重要的幾個(gè)制度性規(guī)定是：①國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。②加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制。③任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，集體建設(shè)用地不能入市(少數(shù)改革試點(diǎn)地區(qū)除外)。

④縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，明確土地用途，一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。⑤進(jìn)行勘查、開(kāi)采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地、草原。⑥國(guó)家對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用的原則。⑦國(guó)家建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度，禁止在河道管理范圍內(nèi)某些建設(shè)活動(dòng)。⑧土地使用權(quán)出讓，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設(shè)用地計(jì)劃。⑨城市和鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)依照本法制定城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃。城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃要求。

⑩在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)村村民住宅建設(shè)，不得占用農(nóng)用地；確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照《土地管理法》有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

第二種管制形式主要針對(duì)城市土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)，多以規(guī)劃條件或行政許可的形式出現(xiàn)。城鄉(xiāng)規(guī)劃法中有大量規(guī)定。①建設(shè)項(xiàng)目依據(jù)用地取得方式的不同，分別申領(lǐng)選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證。②在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。需要建設(shè)單位編制修建性詳細(xì)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)提交修建性詳細(xì)規(guī)劃。③在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國(guó)有土地使用權(quán)。④建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè)；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)提出申請(qǐng)。⑤國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓方案應(yīng)當(dāng)包括：擬出讓地塊的具體位置、四至、用途、面積、年限、土地使用條件、供地時(shí)間、供地方式、建設(shè)時(shí)間等。

另外，在國(guó)外出現(xiàn)的新的管制形式，如包含性分區(qū)，在大陸運(yùn)用的并不多。從從歷史趨勢(shì)來(lái)看，世界各國(guó)和地區(qū)的管制手段日益多樣化并注重增強(qiáng)彈性和市場(chǎng)化取向。

目的一是最初的目的是預(yù)防和消除外部不經(jīng)濟(jì)。隨著人口增加和城市擴(kuò)張，交通居住模式等的演變等原因，土地資源稀缺性和外部性表現(xiàn)的日益明顯。一個(gè)主體或一種土地用途對(duì)周圍主體的土地使用可能產(chǎn)生嚴(yán)重的干擾，導(dǎo)致某些地塊和整體地塊價(jià)值的下降。為了消除這種外部不經(jīng)濟(jì)，采用分區(qū)等手段，將不相容的用途相隔離，這就構(gòu)成了管制。典型的表現(xiàn)形式就是在城市里工業(yè)區(qū)和居住區(qū)的功能分區(qū)，預(yù)先消除其相互干擾。

二是提供公共產(chǎn)品并提供一個(gè)財(cái)政性工具。第二種目的也和外部性有關(guān)且在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)揮著重要作用。一方面，有的土地使用具有正外部性，如耕地、生態(tài)地等，對(duì)全體公民提供著諸如糧食安全、凈化空氣等公共產(chǎn)品，但是該類土地所提供的公共產(chǎn)品卻不能通過(guò)收費(fèi)將其效益內(nèi)部化，只能由政府進(jìn)行管制，凡是要轉(zhuǎn)為其他用途的，必須獲得批準(zhǔn)。同時(shí)，政府運(yùn)用公共財(cái)政等經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)該類土地進(jìn)行保護(hù)，政府實(shí)質(zhì)是公共產(chǎn)品的供給者。另一方面，在城市里進(jìn)行的土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)，必然帶來(lái)城市交通、綠地、教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品的需求增加。政府可以通過(guò)對(duì)土地使用容積率等形式的管制，設(shè)定開(kāi)發(fā)地塊的權(quán)利，收取有關(guān)稅費(fèi)后提供公共產(chǎn)品；或者以非對(duì)等地位“協(xié)商”的方式，要求開(kāi)發(fā)商自行提供綠地、停車場(chǎng)、道路等基礎(chǔ)設(shè)施等供給(或者繳納費(fèi)用由政府供給)。此時(shí)，管制成為了一種意在提供公共產(chǎn)品的變相財(cái)政工具。

三是界定財(cái)產(chǎn)權(quán)，消除不確定性，降低交易成本。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利的集合，人們可以抽取部分權(quán)利組成一種新的產(chǎn)權(quán)。管制對(duì)土地的權(quán)利構(gòu)成了直接的界定。權(quán)利人知道土地使用的權(quán)利和義務(wù)，知道鄰居的土地可以和不可以做什么，這樣做，消除了鄰居改變土地使用方式而可能給自己土地造成損害的風(fēng)險(xiǎn)，消除了不確定性。從另一個(gè)角度，政府的管制提供了土地使用的有關(guān)信息，建立了有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)使用和交易的規(guī)則，有利于降低交易成本，保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值，促進(jìn)市場(chǎng)功能的發(fā)揮。這對(duì)土地權(quán)利人是有利的，有效的防止在土地使用時(shí)的“囚徒困境”出現(xiàn)。

實(shí)際上，管制的目的不僅受到私部門(mén)的影響，還受到公部門(mén)的影響，如國(guó)外的一些社區(qū)實(shí)行管制是為了提升整個(gè)社區(qū)的價(jià)值，變相排除低收入者或有色人種：而公部l-J貝'J希望將管制的副作用消弭，并和環(huán)境、就業(yè)等社會(huì)目標(biāo)結(jié)合，這顯示了管制目標(biāo)的復(fù)雜性。我們將發(fā)現(xiàn)隨著政府對(duì)管制手段的認(rèn)識(shí)不斷加深，管制的目的將會(huì)更加豐富1。

本詞條內(nèi)容貢獻(xiàn)者為:

杜強(qiáng) - 高級(jí)工程師 - 中國(guó)科學(xué)院工程熱物理研究所